Ze zijn prachtig, iedereen houdt ervan en is vóór. Want wie wil er nou zwaardere zorg, of betutteling en paternalisme? Of zorg op basis van standaardprotocollen met de bijbehorende bureaucratie van allerlei instanties die hun eigen ding doen? En voorkómen is toch beter dan genezen?

Deze epische, abstracte retoriek zien we telkens weer als het erom gaat draagvlak te creëren voor grote hervormingen, reorganisaties of bezuinigingen. Er valt ook niet veel tegenin te brengen. Maar, in de praktijk blijken beleidsbellen uiteen te spatten als je ze wilt pakken. Toch zien we elke week wel weer nieuwe bellen geblazen worden. Zo deelde de NZa onlangs het resultaat van een openbare consultatie waarin veel draagvlak bleek voor een sectoroverstijgende betaaltitel. Praktisch iedereen is vóór. Maar gaat deze zeepbel landen zonder uiteen te spatten?

Deze vraag brengt ons terug naar begin 2015, naar een brede regionale bijeenkomst over spoedzorg in brede zin. Het was kort na de hervorming van de langdurige zorg. Tijdens de bijeenkomst stond de vraag centraal: wie moet wanneer verantwoordelijk zijn in de ‘grijze gebieden’? Met andere woorden, wie moet de zorg organiseren voor cliënten waarbij het niet helemaal duidelijk was onder welk domein zij vielen? Elke partij had een eigen, ander perspectief. Er waren niet alleen rafelrandjes tussen de wetten, maar ook verschillende visies over wat als medische en als sociale zorg gezien moest worden.

Uiteindelijk bleken de schotten tussen financieringsstromen en regelgeving hét probleem. Iemand opperde om te ontschotten: ‘laten we al het geld in één pot te doen’. Een typisch geval van beleidsbellenblaas. Want vervolgens kwamen de partijen er niet zo goed uit: van wie die pot dan zou zijn, uit welke potjes dat geld dan moest worden bijeengeraapt, wie zou mogen bepalen waar het geld in dat centrale potje naartoe zou gaan, en nog tientallen andere haken en ogen. Pats, daar spatte de zeepbel uiteen!

De idealen van de recente hervorming, zoals ‘zorg dichtbij’ en ‘persoonsgericht’ klonken heel mooi, maar waren niet te realiseren binnen de schotten die partijen in de praktijk ervoeren en zelf ook aanbrachten. De oplossing die werd geopperd, ontschotting, was mooi in abstracte termen, maar bleek lastig te concretiseren. De verschillende regionale partijen hadden immers elk hun eigen perspectief, hun eigen belangen en grenzen te bewaken.

We besloten daarom het beleidsdiscours omtrent de hervorming langdurige zorg te analyseren en te onderzoeken hoe de beleidsbellenblaas zich verhield tot de praktijk waarin lokale partijen ermee aan de slag moesten. Wat bleek: de beleidsretoriek sloot niet aan bij de instrumenten die lokale partijen aangereikt kregen. De zorg diende integraal geleverd te worden en cliënten mochten geen last hebben van verschillende financieringsstromen. Terwijl bij de hervorming juist hoge schotten tussen de Zvw, Wlz, Wmo en Jeugdwet werden neergezet in de vorm van wettelijke kaders en aparte financieringsstromen. Dit maakte het voor de uitvoerende partijen lastig de beleidsidealen te realiseren of zich er zelfs maar door te laten inspireren. De zeepbellen spatten algauw uiteen.

We zagen als reactie hierop twee mechanismen in werking treden. Allereerst boden de media tegenwicht. Ze zochten de tragiek van de hervormingen op. Ze wezen op de gevolgen van beleid, dat in woord en daad niet congruent was: trieste verhalen van mensen die tussen de wal en het schip vielen, wethouders die met de handen in het haar zaten wegens te weinig budget, gemeenten die niet goed voorbereid waren. Vanaf de zijlijn riepen de media, dat de beleidsbellen met niets gevuld waren en niet konden landen.

In de tweede plaats zagen we dat lokale partijen toch de bellen navolgden. Ze moesten wel en wilden zich niet laten kennen. Ze zochten elkaar op om samen een zo zacht mogelijke landing van de bellen te organiseren en te zorgen dat de spetters na landing snel opgedroogd werden. Want dat er bellen zouden knappen was wel duidelijk. Ze gingen pragmatisch om met de schotten en kleurden de grijze gebieden gezamenlijk in. Voor burgers werden praktische oplossingen gevonden. En uiteindelijk gingen ze zelf ook bellen blazen en een episch verhaal vertellen over waarheen ze wilden.

Moeten we tevreden zijn met beleidsbellenblaas? Nee, dat niet. Beleidsbellenblaas mag er best zijn: het helpt beleidsmakers om de richting aan te geven, te inspireren en beslissingen te legitimeren. Maar het mag niet bij bellen blazen blijven. Kijken waar de bellen moeten landen is ook nodig. In een episch narratief hoort ook ruimte te zijn voor een tragisch narratief dat de landing schetst. In de toeslagenaffaire zagen we wat er kan gebeuren als het tragische narratief verstomt. We houden van beleidsbellenblaas, zolang er maar iemand blijft prikken en je af en toe ‘pats’ hoort.

Sarah van Duijn, promovendus bij de afdeling Organisatiewetenschappen aan de Vrije Universiteit  Amsterdam en
Henk Nies, bijzonder hoogleraar Organisatie en beleid van zorg aan de Vrije Universiteit Amsterdam en directeur bij Vilans