De Autoriteit Consument & Markt (ACM) geeft aan ruimte te bieden voor zorgsamenwerking bij de consultatie van haar nieuwe beleidsregels voor verplaatsing van zorg bij Juiste Zorg op Juiste Plek. De nieuwe regels moeten de toepassing van de mededingingsregels op dit soort samenwerking verduidelijken. De regels gaan echter zonder onderbouwing uit van concurrentie tussen zorgaanbieders en stellen onduidelijke voorwaarden voor samenwerking. Voor ondersteuning van zorgsamenwerking moet de ACM verduidelijken wanneer er sprake is van concurrentie en wat de voorwaarden voor samenwerking concreet inhouden.
Toetsing samenwerkingsafspraak
Afspraken tussen zorgaanbieders over verplaatsing van zorg kunnen de concurrentie beperken in strijd met de mededingingsregels. De ACM moet bewijzen dat een samenwerking de concurrentie beperkt. Een concurrentiebeperking is toegestaan als de samenwerkende partijen kunnen aantonen dat de samenwerking voldoende voordelen oplevert voor de patiënt en de verzekeraar.
Bij de toetsing van een samenwerkingsafspraak moeten soms lastige vragen worden beantwoord. Is er wel sprake van concurrentie, bijvoorbeeld door de aard van de zorg of de marktpositie van de betrokken partijen? En wat zijn precies de voordelen voor patiënt en verzekeraar en zijn die voordelen groot genoeg? In een sector waar samenwerking vaak belangrijk is voor verlening van goede zorg, is het begrijpelijk dat het veld vraagt om meer duidelijkheid over de toepassing van de regels.
Goede onderbouwing ontbreekt
Het is goed dat de ACM tegemoet wil komen aan de vraag om duidelijkheid en ruimte wil bieden voor zorgsamenwerking, maar de voorgestelde regels bieden deze ruimte en duidelijkheid helaas niet. De ACM neemt namelijk snel aan dat samenwerkende zorgaanbieders concurrenten zijn. Zo bestempelt de autoriteit zelfs ziekenhuizen en eerstelijns zorgaanbieders als potentiële concurrenten. In de zorgsector is marktwerking en concurrentie echter geen gegeven en verschilt per deelsector de mogelijkheid en mate van concurrentie. Concurrentie tussen ziekenhuizen is in ieder geval niet vanzelfsprekend, en dat geldt zeker ook voor concurrentie tussen ziekenhuis en eerste lijn.
Net als in eerdere ACM-publicaties ontbreekt in dit document een goede onderbouwing voor de aanname van concurrentie tussen bepaalde zorgaanbieders. Dat is problematisch omdat dit juist één van de belangrijkste vragen betreft bij een mededingingsanalyse: zonder concurrentie geen concurrentiebeperking. Bovendien moet bewijs van concurrentie in de eerste plaats door de ACM worden geleverd. Ook worden samenwerkende zorgaanbieders door aanname van concurrentie sneller geconfronteerd met de taak de samenwerkingsvoordelen voor afnemers te bewijzen. Mogelijk ten onrechte, want dit bewijs is helemaal niet nodig als er geen concurrentie is.
De benadering van de ACM schrikt samenwerking verder af doordat de autoriteit alleen toezegt geen boetes op te leggen als aan vijf strikte en cumulatieve voorwaarden is voldaan:
- Afspraken zijn gebaseerd op een gedeeld en openbaar regiobeeld;
- Afspraken tot en doelstellingen van verplaatsing van zorg zijn onderbouwd;
- Volwaardige betrokkenheid van zorgaanbieders, zorginkopers en patiëntenorganisaties;
- De afspraken bemoeilijken toetreding en/of uitbreiding van activiteiten niet;
- De afspraken tot verplaatsing van zorg, de doelstellingen en de wijze waarop deze meetbaar en (achteraf) toetsbaar zijn, zijn transparant en openbaar.
Veel vragen
Het is de vraag in hoeverre deze toezegging van de ACM zorgaanbieders helpt. De criteria leiden tot veel vragen. Wat is bijvoorbeeld een ‘onderbouwde’ doelstelling? Wanneer is sprake van ‘volwaardige betrokkenheid’? Hoe ver moet men gaan bij (het mogelijk maken van) toetsing van indicatoren?
De ACM gaat dus zonder adequate onderbouwing uit van concurrentie tussen samenwerkende zorgaanbieders en wil alleen boetes uitsluiten als aan de vijf voorwaarden is voldaan. Zonder een gedegen toelichting op de uitgangspunten en een verduidelijking van de voorwaarden zullen de regels en boeterisico’s samenwerking niet snel faciliteren. Een beter onderbouwde beleidsregel is dus noodzakelijk om de door het veld gewenste duidelijkheid te bieden en een concrete bijdrage te leveren aan goede samenwerking en zorg in de sector.
Berend Reuder is mededingingsrechtadvocaat en partner bij Stek Advocaten in Amsterdam.
