DeSinds 1 januari 2014 is de NZa gehouden de zorgspecifieke fusietoets te handhaven. Een meldingsplicht bij de NZa geldt wanneer sprake is van een fusie, overname of joint venture waarbij één zorgaanbieder betrokken is die met ten minste vijftig personen zorg doet verlenen. Er is bij de NZa-fusietoets dus geen sprake van omzetdrempels, zoals wel het geval is bij de ACM. Deze lage 50 personen drempel brengt in de praktijk met zich dat vrijwel iedere bij de ACM meldingsplichtige zorgconcentratie eerst gemeld moet worden bij de NZa. Dit betekent niet alleen dubbel werk. Het vergt ook de nodige (administratieve) capaciteit van de NZa. In de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel is uitgegaan van 25 bij de NZa meldingsplichtige concentraties per jaar. Dat aantal is ieder jaar fors overschreden. Zo zijn in de jaren 2014-2020 per jaar gemiddeld 125 zorgfusiebesluiten door de NZa genomen. In 2018 waren dit er maar liefst 165, in 2019 183 en in 2020 156. De capaciteit van de NZa had ook op een andere manier ingezet kunnen worden. De administratieve lastendruk raakt ook zorgaanbieders en investeerders in de zorg. Onderdeel van de melding bij de NZa is een fusie-effectrapportage. Dit behelst onder andere dat zorgaanbieders cliënten, personeel en andere belanghebbenden zorgvuldig moeten betrekken bij de besluitvorming. Het idee dat een zorgfusie zorgvuldig doordacht moet zijn, valt te prijzen, maar de NZa-toets was en is daarvoor niet nodig. Dit nu andere wet- en regelgeving dat voldoende borgt.

Wetsvoorstel overheveling NZa-fusietoets naar de ACM al vijf jaar in behandeling

Bij de wetgever ontstond snel na inwerkingtreding van de zorgspecifieke fusietoets in 2014 al het idee dat deze toets anders moest worden vormgegeven. In 2016 verscheen, mede in dat kader, het wetsvoorstel Positionering taken NZa (“wetsvoorstel”). Dat voorstel beoogt onder andere het zorgspecifieke fusietoezicht aan te passen en samen met het Aanmerkelijke Marktmacht-instrument van de NZa naar de ACM over te hevelen. De behandeling van het wetsvoorstel verloopt opvallend traag. Het wetsvoorstel werd in januari 2021 controversieel verklaard. Inmiddels vergaderde de vaste commissie voor VWS van de Tweede Kamer eindelijk weer over het wetsvoorstel. Het is nu wachten op de reactie van de regering op de vragen die de Tweede Kamer in 2019 stelde. Hoewel de behandeling van het wetsvoorstel niet langer stilligt, ziet het er niet naar uit dat het wetsvoorstel in 2022 nog door de Senaat wordt aangenomen.

NZa past zorgspecifieke fusietoetsing per 1 juli aan

De NZa heeft ondertussen een beleidswijziging ten aanzien van haar fusietoets aangekondigd. Daarmee perkt de NZa de reikwijdte van de fusietoets in. Bij investeerders die een zorgaanbieder die met 50 personen zorg doet verlenen in portefeuille hebben, is niet langer sprake van de plicht iedere overname buiten de zorg bij de NZa te moeten melden. Dat is goed nieuws. Tegelijk intensifieert de NZa haar toezicht voor transacties die nog wel dienen te worden gemeld bij de NZa. Zo moet er daarbij in veel gevallen meer financiële informatie met de NZa worden gedeeld. Ook hanteert de NZa bij haar nieuwe beleid de regel dat personeel en cliënten altijd moeten worden geïnformeerd over de transactie. Dit is anders wanneer de meldende partijen de NZa weten te overtuigen dat de transactie geen enkele invloed heeft op de cliënten of het personeel. De wijzigingen treden per 1 juli 2022 in werking met inachtneming van een overgangsperiode van twee maanden. In de periode 1 juli 2022 – 1 september 2022 kunnen aanvragen zowel via het huidige als het nieuwe aanvraagformulier worden ingediend. Vanaf 1 september 2022 geldt enkel het nieuwe NZa beleid.

NZa-fusietoets was en blijft aantoonbaar overbodig

De zorgspecifieke fusietoets kan al jaren op kritiek rekenen. Dat was voor de komst van de toets het geval en ging nadien door. De toetsing brengt, zoals ook in een preadvies is gesignaleerd, grote administratieve lasten voor zorgaanbieders met zich. Dit is opmerkelijk, nu de wetgever bij de komst van de toets de administratieve lasten van kleine zorgaanbieders wilde beperken. Helaas brengt de beleidswijziging van de NZa op dit punt ook geen significante verbetering. Wat daar ook van zij, de lage 50 personen drempel blijft bestaan waardoor ook transacties met kleine zorgaanbieders bij de NZa meldingsplichtig blijven. Deze transacties zijn ver verwijderd van de monsterfusies die leiden tot ‘too big to fail’’ zorgaanbieders. Ook dit is opmerkelijk nu de wetgever met de zorgspecifieke fusietoets juist de risico’s van te ‘grote zorgconglomeraten’ wilde tegengaan. Daarbij geldt dat ‘monsterzorgfusies’ ook altijd kritisch getoetst worden door de ACM, die er al jaren in slaagt zorgfusies enkel onder strenge voorwaarden toe te staan (Parnassia/Antes) of te verbieden (Bergman Clinics/Mauritskliniek).

Schaf de toets af zodat NZa en ACM hun aandacht gaan richten op reële problemen in de zorg

Duidelijk is dat de fusietoets overbodig is en al acht jaar dubbel werk creëert. Dit wordt met de beleidswijzing van de NZa of de beoogde overheveling van de zorgspecifieke fusietoets naar de ACM niet weggenomen. Zou de minister van VWS, de zorgaanbieders, de NZa/ACM én de verplicht verzekerden ter wille zijn, dan is er maar één oplossing. Schaf de zorgspecifieke fusietoets op kortst mogelijke termijn af. In de zorgsector zijn legio onderwerpen die (acuut) aandacht van de NZa en de ACM behoeven. Te denken valt aan het toezicht op de zorginkoop en de handhaving van de zorg(inkoop)plicht van de zorgverzekeraars en zorgkantoren. Datzelfde geldt voor verbetering van de informatieverstrekking door zorgverzekeraars aan consumenten en de doeltreffende aanpak van de groeiende zorgpolisjungle door de NZa/ ACM. Door de fusietoets af te schaffen (in plaats van aan te passen, of over te hevelen), komt direct capaciteit vrij om te doen waar al jaren, maar nu meer dan ooit, behoefte aan is. Wij menen dat het aanpakken van bovengenoemde reële problemen in de zorg veel meer en effectiever NZa/ACM toezicht verdient. Toezicht op ieder van die onderwerpen raakt immers de kern van de werking van ons zorgstelsel. Iets wat nu (en ook na overheveling naar de ACM) niet gezegd kan worden van de NZa zorgspecifieke fusietoetsing.

Diederik Schrijvershof en Paul Breithaupt zijn advocaat bij Maverick Advocaten