De Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) wil mandaat om de Governancecode Zorg 2017 te betrekken in haar toezicht. Een wettelijke grondslag voor toezicht van de NZa ontbreekt echter.

Takenpakket van de NZa

De Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg) is de basis voor het toezicht door de NZa. Het takenpakket van de NZa omvat in de kern genomen het marktoezicht op de zorgdeelmarkten, toezicht op de rechtmatige uitvoering door zorgverzekeraars van de Zvw en toezicht op de rechtmatige en doelmatige uitvoering van de Wlz door de Wlz-uitvoerders en CAK (Artikel 16 Wmg. Meersma, T&C Gezondheidsrecht, inleidende opmerkingen Wet marktordening gezondheidszorg, aant. 5). Toezicht op goed bestuur van zorgaanbieders valt daar niet onder. Dat heeft de NZa overigens zelf ook scherp, zo blijkt uit het Toezichtkader Goed bestuur van 6 juli 2016. Hierin staat: ‘De maatregelen die de NZa richting zorgaanbieders kan nemen, hebben betrekking op correct declareren en transparantie van zorg en niet op goed bestuur.’ Dat hindert de NZa echter niet om alvast een begin te maken. Dat kan natuurlijk niet. De Nza kan niet zelf haar takenpakket uitbreiden. In het werkprogramma lezen we daarom ook de ambitie dat de NZa eind 2019 overeenstemming met VWS heeft over uitbreiding van haar taken op dit punt. Merkwaardig, een zelfstandig bestuursorgaan dat openlijk lobbyt voor uitbreiding van het eigen takenpakket. Dat is typisch iets wat in een democratische rechtsstaat in het parlement besloten wordt.

Uitvoerbaarheid toezicht op goed bestuur

Het toekennen van een wettelijke bevoegdheid aan de NZa om toezicht te houden op goed bestuur roept bij mij de vraag op: hoe gaat de NZa dat doen? Goed bestuur is lastig te operationaliseren en handhaving daarop is moeilijk voorstelbaar. Dat blijkt ook wel uit de wijze waarop de NZa en de Inspectie voor de Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) invulling (wensen te) geven aan haar (vermeende) toezichthoudende taak ten aanzien van goed bestuur. Het Toezichtkader Goed bestuur zit vol vage en open normen: ‘Het bestuur is open en integer’, ‘toont leiderschap’, ‘is voortdurend in dialoog met de interne toezichthouder’ en ‘bevordert een open werkklimaat’ (Zie ook Meersma en De Jong, Governance in de zorg: een actieve overheid gevraagd? Tijdschrift Zorg & Recht in Praktijk, 2017/3). Raaijmakers zelf zegt in het artikel: ‘Het toezicht op goed bestuur is voor ons best ingewikkeld want er zijn veel grijze gebieden’ Toetsing aan de Governancecode Zorg 2017 “zou het leven voor ons een stuk gemakkelijker maken”, aldus Raaijmakers optimistisch.
Waarop is haar optimisme gebaseerd? Ook de zeven principes uit de Governancecode Zorg 2017 zijn vaag en open geformuleerd. De code is ‘zo opgezet dat hij stimuleert tot reflectie op en het gesprek over het functioneren van bestuurders en toezichthouders en hun onderlinge verhouding. De bedoeling en de dialoog moeten weer centraal staan.’
Hoe gaat de NZa daarop toezicht houden? Het naleven van structuurvoorschriften is het minst ingewikkelde deel van besturen en levert niet automatisch goed bestuur op. Het wordt pas moeilijk als je een keuze moet maken uit verschillende strategische opties, een personeelstekort moet oplossen of klem zit in de onderhandelingen met de bank of de zorgverzekeraar. Dan komt het aan op maatwerk dat niet in regels te vatten is. Overheidstoezicht voegt dan niets toe.

Wkkgz en WTZi

Daar voeg ik aan toe dat het onderwerp ‘goed bestuur’ al juridisch is geregeld in de Wkkgz en de WTZi en bijbehorend Uitvoeringsbesluit WTZi. Het uitvoeringsbesluit stelt eisen aan de bestuursstructuur van een toegelaten instelling, waaronder het toezichthoudend orgaan. Het CIBG heeft deze eisen nader uitgewerkt in het kader van de aanvraag van de toelating. Via deze weg zijn de concrete normen waarnaar Raaijmakers verwijst (eisen toezichthoudend orgaan) mijns inziens voldoende gewaarborgd. De IGJ kan via artikel 28 Wkkgz middels een aanwijzing ingrijpen als er geen sprake is van goed bestuur. Waarom moet de NZa daar dan ook nog iets van vinden?

Gebrek aan expertise

Iedereen zal voor ‘goed bestuur’ in de zorgsector zijn, ook ik. Of meer overheidstoezicht daarbij behulpzaam is, betwijfel ik zeer. Of de NZa goed gepositioneerd is daar een bijdrage aan te leveren, is een nog groter vraagteken. Het huidige takenpakket van de NZa heeft met goed bestuur niets van doen, dus de expertise te Utrecht op dit punt ontbreekt ook. Bij die stand van zaken past bescheiden terughoudendheid en niet de pretentieuze actiegerichtheid die de NZa nu aan de dag legt.

Maartje de Jong, advocaat gezondheidszorg bij AKD N.V.